农村成为城市后花园模式的探讨

国际金融危机爆发之后，许多发达国家把救市的希望寄托于中国。而在中国，由于城市已经受到国际金融危机越来越严重的影响，经济增长出现了明显放缓的趋势，所以又有人说，中国农村是城市的“大后方”，能“救世”的也就只有中国农村了！

这样的说法让中国农民听了肯定是一笑置之，但政府则是可以当真的。事实上，中共十七届三中全会之所以把解决农村问题作为主题，正是因为中国农村市场应当具有的巨大拉动力一直是中国官员和学者梦寐以求的。尽管在确定三中全会主题时决策层或许并没有打算以中国农村来救世界，而只是要解决中国经济自身的问题，但现在，中国农村不仅有希望能够帮助城市加快发展，拉世界经济一把也不是不可能的。

改革开放后，中国农村作为城市的大后方采取了“农民工”模式。这一模式也是通过城乡二元体制来实现的，基础是农村土地家庭承包制度。当城市工业化的快速发展需要更多主要是体力劳动者的时候，政府又通过市场体制机制，把农村“剩余劳动力”拉进城市，让他们参与现代化建设。政府通过二元户籍制度，保留了这些“剩余劳动力”的农民身份，得以让他们在城市挣钱，一旦城市不需要太多的劳动力时，农民则可以返回农村。所以他们就成了“农民工”：农民来到城市，即使是和城市劳动者干同样的工作，他们也不是作为城市居民的“工人”。除非个人财富积累到一定程度，以至于能够支付高于城市居民的生活成本，否则就没有能力留在城市。而在农村，土地是农民集体所有，基本上按照农村人口平均分配，由农民家庭承包经营。这一土地制度的突出特点是，虽然是小块土地，但可以保障承包经营者的基本生活。
现在，城市工业在国际金融危机的影响下处于衰退之中，大量的农民工在城市工业区失去了工作岗位，开始较大规模地返乡。据有专家测算，在2008 年10月~11月，全国大约有1000万农民工返回农村。虽然他们只占农民工总数2.26亿的较小部分，但这个数字在其他许多国家则是一个惊人的数字。最重要的是，他们离开城市之前，基本上保持了平和、平静的心态，没有对雇主、也没有对政府提出什么要求，就回到了农村家乡的土地上。如果不是城乡二元体制，大多数农民工出去了就回不了农村，在城市突然出现如此大量的失业人口会产生多大的社会政治问题，那是不难想象的。

“大后方”模式需要创新

但是，就现实而言，目前的城乡二元体制为城市提供的大后方是非常不可靠的：

• 第一，农民工之所以进城务工，是因为在农村他们的“剩余劳动力”，他们返乡务农只是回到了“剩余”状态，这样的状态是不可持续的。过去是因为 “剩余”才到城市去，现在已经有了到城市找工作的经验，恐怕不会长期“剩余”下去的。而且全中国7.28亿农民90%的收入全靠这部分人打工所得，他们为什么不继续到城里挣钱呢？
• 第二，多数农民工已经开始适应城市的生活方式，返乡务农反而变得不适应，返乡只能是暂时的。特别是，据报道，大量80后农民工虽然是农民身份，但事实上他们从作为劳动力进入社会的时候起就进了城，并没有当过农民，既不愿意也不会种田，他们也不可能留在农村。
• 第三，一部分农民工返乡后在政府支持下走上创业的道路，不仅自己成了业主，而且还可以吸纳其他农民工兄弟就业，这是很好的现象和趋势。但返乡创业的农民工只是很小一部分人，大多数农民工并不具备创业的能力和条件；返乡创业的农民工绝大多数也只能做小企业，吸纳劳动力也十分有限，大多数农民工还得往外走。
• 第四，恰恰是在这样的时候，中共十七届三中全会作出了“允许农民以多种方式流转土地承包经营权”的重要决策，各种各样的惠农政策将农村土地的价值得到提高，会有较多的农民选择把自己承包经营权流转出去，而选择另外的职业，农村非农领域的就业竞争也将更加激烈，更多农民工外出寻找就业机会的可能性更大。在2009年春节之后，农村能不能成为城市的“大后方”就会成为问题，而如果有1000万乃至更多农民工回到城市却找不到工作会怎么样，那也是不难想象的。很明显，这个目前连农民也很难留住的农村，如果想要继续成为城市的大后方，没有体制创新和制度创新恐怕是不可能的。

要创新“大后方”的模式

改革开放30年中国建设发展的巨大成就集中体现在城市，而城市的突出表现在建筑物上，而建筑物主要就是1998年国家实行住房制度改革之后城市房地产业的发展。城市居民的住宅建设，一方面带动了城市居民巨额住房消费（所谓把城市居民的腰包掏空），另一方面也为农民工在城市就业提供了大量的机会 ———有统计称，城市建筑业中就业人口农民工占了80%，使房地产业成为大多数城市的“支柱产业”。但现在，城市房地产业正在陷入困境：一方面城市人口不断增加在不断加大对住房的需求；另一方面城市土地的严重短缺使城市房价畸高，大大超出了大多数居民的购买力，而在城乡二元体制使城市房地产业很难向农村延伸，制度瓶颈制约了房地产业的发展，也使越来越多城市居民的住房需求难以满足。遗憾的是，即使在一些城市郊区的地方政府官员与房地产开发商联手设计了一个所谓“小产权房”的情况下，政策制定者仍然不能受到启发。其实，只要以统筹城乡发展的观念来规划城乡居民的住宅建设，就可能为房地产业向农村地区延伸，从而创造一个新的以房地产热为突出标志的建设“高潮”。

• 第一，规划建设中心村或小城镇应当从分布在交通便利、离最近的大城市（包括特大城市、超大城市）不超过一个小时车程、中小城市不超过半小时车程的农村地区起步，有条件的地方逐步向偏远农村地区推进。规划由县级政府负责，将一些自然村村民聚居区规划为中心村或小城镇，原则上每一个中心村或小城镇的人口应在5000~1万左右，乃至更多，基本上由原来的1个或者几个行政村所组成。自上世纪90年代以来，国家加大基础设施建设，特别是高速公路的建设，大大缩短了城乡之间的物理距离，提升的农村土地的级差地租，为全面缩小城乡差别创造了一个很好的条件。现在，中央提出的4万亿元刺激经济方案的一个重点是加快铁路建设，这又为加快新农村建设带来了新的利好，也带来了加快新农村建设的新的机遇，应当紧紧抓住这个机遇，实现这个机遇带来的价值。
• 第二，应由县级政府负责规划、监督规划的执行，应由乡镇政府主导实施。可成立一个“××中心村（小城镇）开发总公司”，县级纪检监察部门派出特派监察员并委托社会上的会计师事务所人员住公司，严格监督公司的一举一动。先期投入主要由公司向银行贷款，最好是由国家提供的贴息贷款。
• 第三，新规划的中心村或小城镇原则上只利用村民原有的宅基地，扩大规模必须以附近其他自然村的宅基地来置换，不得占用耕地，从而使规划及其实施能够节约出土地。规划原则上应为凡是提供了宅基地的本地村民免费分配每户一套比如说人均40平方米的住房、一套配套置放农机具和杂物的库房、停车场一个车位，同时为村民集中建设饲养家畜、家禽的场舍。非常重要的是，中心村或小城镇必须只建板楼，不得建单栋别墅。新农村建设决不能复制江苏华西村等地农民家家住别墅的所谓经验。
• 第四，规划可以整理节约出大量土地，这些土地应一部分用于复垦，所得每亩4万元奖金可按户1万元均分给本地提供宅基地的农户，余额用于本村公共事业；一部分用于建设各种公共设施，除了公益性的设施如学校、医院、村民会堂等，还应当有商场等等可以用于商业开发的建筑物；一部分土地可按规划用于建筑住宅，原则上应当多建相当于本地村民需求一倍的住宅，主要面向城市居民包括来本地就业的外来大学生销售，原则上按照市场价出售，使中心村或小城镇建设结束的时候，贷款应当能够全部还清，而且还要有盈余。建筑商只能拿建筑费用。
• 第五，住宅销售收益应拿出一部分上缴当地县级财政（比如说20%），其余部分归村集体用于发展本村公共事业和社会事业。县级财政“分一杯羹”是很重要的，一方面，尽管集体所有的土地取得收益原则上应当全部归农民集体所有，但因为一些公共设施需要县级政府统筹规划建设，也有必要提取一部分“统筹建设费”。
• 第六，规划中公共设施建设的标准应当不低于现阶段县城水准，县级政府应当负责推动原来只属于县级以上城市的优质教育、医疗、文化等公共资源将让农民得以分享，使这些新农村地区社会事业、公共事业得到跨越式发展。应该由政府投入的公共事业、社会事业，政府资金投入必须到位。这些农民聚居区的学校、医院等公共机构人员的配备、管理等，县级政府必须发挥应有的作用。中心村或小城镇的建设必须高起点、高标准，做到必须能够吸引大学生来此就业，使农村优质劳动力流向城市的趋势得以扭转，使农村人口的整体素质发生根本改变，为创造新农村更高水平的物质文化生活、公共生活提供人才保障。

由此，我们将形成一个农村作为城市大后方的新的模式，可以称之为“后花园”模式。在笔者这一设想中，允许城乡居民“混居”在城近郊区农村的中心村或小城镇，并且吸纳大学生到这里参与公共事业、社会事业和服务业。城市居民到农村居住，参与当地的社会生活、公共生活，不仅可以带来城市的生活方式，而且可以直接推动农村区域的社会转型。作为新型的城市“大后方”，尽管农村仍然实行土地家庭承包制度，但由于土地承包经营权的自由流转、国家的惠农政策，由于农村不仅能够留住愿意从事农业生产经营的村民，还能吸引并且留住作为优质劳动力的大学生来当村民，农业人口的生活水平和质量将不再低于城市居民的平均水平，乡村治理也将逐步实现现代化，那个时候，城乡差别基本上消除，城乡二元体制将成为历史，城乡统筹协调发展之下的农村将真正成为城市稳定可靠的大后方。

作者:蔡永飞（民革中央办公厅副主任）

转载自：山东农业